Możliwość zbywania lub oddawania w posiadanie nieruchomości rolnej przez osoby, które nabyły ją przed 26 czerwca 2019 roku jako osoby bliskie zbywcy

Opinia Polskiego Instytutu Notarialnego

z dnia 25.12.2019 r.

dotycząca możliwości zbywania lub oddawania w posiadanie nieruchomości rolnej przez osoby, które nabyły ją przed 26 czerwca 2019 roku jako osoby bliskie zbywcy.

Normy prawne: art. 2b ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1362 (dalej: UKUR), art. 7 ustawy z dnia 26.4.2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2019 r. poz. 1080 (dalej: ustawa nowelizująca), art. 3 KC, art. 2 Konstytucji RP.

Literatura: J. Bieluk, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Komentarz, Warszawa 2016 – dalej jako: Komentarz 2016; J. Bieluk, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Komentarz, Warszawa 2019 – dalej jako Komentarz 2019; A. Bieranowski, Uwagi o błędnym dekodowaniu zakazu zbywania własności nieruchomości rolnej, Rejent 8/2019; P. A. Blajer, Umowy działowe dotyczące nieruchomości rolnych po wejściu w życie ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw, Krakowski Przegląd Notarialny 3/2019; K. Maj, Zmiany w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego obowiązujące od dnia 30 kwietnia 2016 r., Krakowski Przegląd Notarialny 2/2016;  P. Machnikowski [w:] E. Gniewek, P. Machnikowski (red.) Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2019; A. Michnik, Obowiązki nabywcy nieruchomości rolnej wynikające z ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, Krakowski Przegląd Notarialny 1/2017; K. Mularski [w:] M. Gutowski (red.), Kodeks cywilny. Tom I. Komentarz do art. 1–352, Warszawa 2019; T. Pietrzykowski, Obowiązywanie i stosowanie prawa cywilnego w czasie. Problemy intertemporalne [w:] M. Safjan (red.), System Prawa Prywatnego, t. I – część ogólna; Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień́ związanych z procesem legislacyjnym (oprac. Biuro Trybunału Konstytucyjnego), Warszawa 2015; A. Suchoń, Prawne aspekty nabywania własności nieruchomości rolnych oddanych w dzierżawę, Rejent 3/2017; Z. Truszkiewicz, O kilku podstawowych zagadnieniach na tle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (część II), Rejent 11/2017.

I. W dniu 26.6.2019 r. weszła w życie nowelizacja UKUR, która pośród wniesionych zmian m.in. znacząco zmieniła brzmienie art. 2b UKUR. Oprócz skrócenia (z 10 do 5 lat) okresu, przez który nabywca nieruchomości rolnej zobowiązany jest prowadzić gospodarstwo rolne w skład którego weszła nabyta nieruchomość oraz przez który nie może on zbywać lub oddawać nabytej nieruchomości w posiadanie innym podmiotom (art. 2b ust. 1 i 2 UKUR) nastąpiła również zmiana trybu uzyskiwania zgody na wyjątkowe, wcześniejsze zbycie lub oddanie w posiadanie nieruchomości (art. 2b ust. 3 UKUR; obecnie zamiast sądu właściwy jest Dyrektor Generalny KOWR). Znacząco przemodelowano także art. 2b ust. 4 UKUR. Na podstawie dotychczasowego brzmienia tej normy ograniczenia i obowiązki określone w ust. 1 i 2 nie miały zastosowania: „do podmiotów, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 1, oraz do nabywców nieruchomości rolnej w przypadkach, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 2 i 3”. Należy podkreślić, że największe znaczenie praktyczne tego wyłączenia dotyczyło osób bliskich zbywcy nieruchomości (por. art. 2a ust. 3 pkt 1 UKUR). Według nowego, obowiązującego od 26.6.2019 r., brzmienia art. 2b ust 4 pkt 1 UKUR przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się m.in. do „nieruchomości rolnej zbywanej lub oddawanej w posiadanie osobie bliskiej” (art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a UKUR).

II. Na gruncie dotychczasowego brzmienia art. 2b ust. 4 UKUR nie budziło wątpliwości, że osoby, które nabyły nieruchomości jako m.in. osoby bliskie zbywcy (jako podmioty „o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 1”) nie były obciążone obostrzeniami uregulowanymi w art. 2b ust. 1 i 2 (tak jednoznacznie w piśmiennictwie K. Maj, Zmiany…, s. 75; Z. Truszkiewicz, O kilku…, s. 15; A. Michnik, Obowiązki…, s. 107 i nast.;, J. Bieluk, Komentarz 2016, art. 2b UKUR, nb 14; A. Suchoń, Prawne…, s. 98; jak również w judykaturze – por. uchwałę SN z 22.6.2017, III CZP 24/17, Legalis 1612205, w uzasadnieniu której wyraźnie wskazano, że „niewątpliwie właściciel nieruchomości rolnej, który ją nabył od osoby bliskiej, nie musi przez żaden czas osobiście prowadzić gospodarstwa rolnego, ani też nie podlega żadnym czasowym ograniczeniom w zbyciu nabytej nieruchomości rolnej”). Oznaczało to w szczególności, że osoby takie mogły zbyć lub oddać w posiadanie nabytą nieruchomość bez konieczności uzyskiwania zgody z art. 2b ust. 3 UKUR przed upływem przewidzianego w art. 2b ust. 1 UKUR terminu. Dodać trzeba, że zgodnie z przywołaną już uchwałą SN z 22.6.2017, III CZP 24/17, zgody nie wymagało również zbycie lub oddanie w posiadanie na rzecz takich osób, dokonane przez osoby które pierwotnie nabyły nieruchomość z obowiązkami z art. 2b ust. 1 i 2 UKUR. W konsekwencji w wypadkach obrotu z udziałem osób bliskich zbywcy możliwe było zarówno „pierwotne” (poprzez w ogóle nieobarczenie obostrzeniami z art. 2b UKUR osób nabywających jako bliskie) jak też „następcze” (poprzez zbycie lub oddanie w posiadanie na rzecz osoby bliskiej) zastosowanie zwolnienia.

III. Na gruncie obowiązującej od 26.6.2019r. nowelizacji UKUR pojawia się pytanie, czy sposób funkcjonowania zwolnień w przypadku obrotu z udziałem m.in. bliskich uległ zmianie. W literaturze wyrażone zostało przy tym zapatrywanie, że modyfikacja sformułowań ustawowych w art. 2b ust. 4 UKUR nie zmieniła sposobu funkcjonowania zwolnień. Wedle tego zapatrywania, działają one zatem wciąż w opisanym wyżej zakresie tj. i „pierwotnym” jak też „następczym” (zob. J. Bieluk, Komentarz 2019, art. 2b UKUR, nb 20). Zapatrywanie to współgrałoby z dotychczasowym, prorodzinnym postrzeganiem regulacji ustawowej, sprowadzającej się do nieobarczania obrotu z udziałem osób bliskich rygoryzmem instrumentów ustawy. Podkreślenia jednocześnie wymaga możliwość wykładni restrykcyjnej tego uregulowania., opartej na literalnym brzmieniu normy. Według takiej rygorystycznej wykładni, zwolnienie o którym mowa mogłoby dotyczyć  jedynie „następczego” stosowania zwolnienia (a więc jedynie zbycia lub oddania w posiadanie na rzecz m.in. osoby bliskiej, ale już nie wiązałoby się ono z „pierwotnym” nieobjęciem m.in. osób bliskich obostrzeniami art. 2b UKUR). W jego konsekwencji, każda z osób, która nabyła nieruchomość rolną (w tym także osoby nabywające jako bliskie zbywcy) byłaby obciążona obostrzeniami z art. 2b UKUR i nie mogła zbyć nieruchomości swobodnie na rzecz dowolnego podmiotu, lecz jedynie na warunkach art. 2b ust. 4 pkt 1) UKUR (przykładowo kolejnym osobom bliskim). Taki pogląd, mimo jego niewątpliwej funkcjonalnej nieprzystawalności do realiów obrotu (w razie jego przyjęcia wskutek nabycia nieruchomości rolnej np. jednostka samorządu terytorialnego czy Skarb Państwa obciążone byłyby obowiązkiem prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz zakazem zbywania lub oddawania w posiadanie nabytej nieruchomości) mógłby być uzasadniany przez dosłowne postrzeganie nawiązania do „zbywania lub oddawania w posiadanie” jako przesłanki zastosowania zwolnienia. Należy podkreślić, że ta restrykcyjna wykładnia oparta o formalistyczne odczytywanie brzmienia art. 2b ust. 4 pkt 1 UKUR, prezentowana jest m.in. przez przedstawicieli KOWR.

IV. Niezależnie od dyskusji dotyczącej stosowania przedmiotowego zwolnienia (szerzej zob. A. Bieranowski, Uwagi…, s. 111, P. A. Blajer, Umowy…, s. 43-45, którzy wskazują na dyskusyjność przedstawionego zapatrywania), w praktyce pierwszych miesięcy obowiązywania znowelizowanej ustawy zarysował się problem rozciągnięcia wyżej zakreślonego, nowego, formalistycznego postrzegania regulacji ustawowej również na wszelkie nabycia nieruchomości, które nastąpiły przed nowelą. Jak wynika z informacji otrzymywanych od notariuszy – w razie otrzymania przez KOWR (celem wypowiedzenia się co do przysługującego KOWR prawa pierwokupu lub tzw. „prawa nabycia”) wypisu aktu notarialnego obejmującego zbycie nieruchomości nabytej uprzednio w okresie pomiędzy 30.4.2016 r., a 25.6.2019 r., przez zbywcę, będącego osobą bliską wcześniejszego zbywcy niektóre oddziały terenowe KOWR (m.in. rzeszowski czy łódzki) przesyłały zarówno do stron czynności, jak też notariusza, stanowisko według którego nie jest możliwe wypowiedzenie co do przysługujących uprawnień, albowiem dokonana czynność została przez urzędników KOWR uznana za nieważną. Podstawą takiej oceny ma być naruszenie art. 2b UKUR tj. dokonanie zbycia bez przewidzianej w art. 2b ust. 3 UKUR zgody na zbycie nieruchomości. Warto dodać, że niektóre oddziały KOWR (np. krakowski) ustosunkowywały się do przysługującego prawa pierwokupu względnie „prawa nabycia” bez zastrzeżeń. Rozstrzygnięcia wymaga zatem czy restrykcyjne stanowisko prezentowane przez niektórych z przedstawicieli KOWR może odnosić się także dla nabyć, które nastąpiły przed 26.6.2019 r. i z którymi wedle regulacji nie wiązano powstania obostrzeń z art. 2b ust. 1 i 2 UKUR.

V. Jak już wskazano, przed 26.6.2019 r. osoby, które nabywały nieruchomość jako osoby bliskie zbywcy nie były obciążone obostrzeniami z art. 2b ust. 1 i 2 UKUR. W szczególności osoby takie nie miały obowiązku prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie dotyczył ich również zakaz zbywania lub oddawania w posiadanie nabytej nieruchomości. Rozciągnięcie na takie osoby wskazanych obowiązków wymagałoby więc przede wszystkim podstawy normatywnej lub szczególnego uzasadnienia. Pamiętać przy tym trzeba, że w klauzuli demokratycznego państwa prawnego mieści się zasada lex retro non agit. Z konstytucyjnego punktu widzenia retroaktywnie działające normy prawne są niedopuszczalne, gdy naruszają zaufanie w stosunkach między obywatelem a państwem, w szczególności zaś naruszają sfery wolności i uprawnień podmiotów prawa. Dodać można, że ewentualna retroaktywność normy prawnej powinna być uzasadniona ważnym interesem publicznym (por. art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, wyrok TK z 31.1.2001 r., P 4/99, OTK Nr 1/2001, poz. 5.) Podnieść należy również argument wypływający z art. 3 KC („Ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że wynika to z jej brzmienia lub celu”). Powszechnie przyjmuje się, że zastrzeżenie to obejmuje nie tylko Kodeks cywilny, ale w ogóle wszelkie akty normatywne z zakresu prawa cywilnego (zob. np. P. Machnikowski [w:] Kodeks…, art. 3 KC, nb 1, uchwała SN z 25.3.1997, III CZP 126/96, Legalis 30866).

VI. W pierwszej kolejności należy wyraźnie zaznaczyć, że podstawą do nałożenia ze skutkiem wstecznym obowiązków na osoby, które nabyły nieruchomości rolne w latach 2016-2019, lecz były zwolnione z rygoryzmu art. 2b ust. 1 i 2 UKUR, nie może być art. 7 ustawy nowelizującej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieruchomości rolnych nabytych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do okresu, przez który nabywca nieruchomości rolnej, która weszła w skład jego gospodarstwa rolnego, jest obowiązany prowadzić to gospodarstwo rolne, oraz okresu, w którym nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom, stosuje się przepisy UKUR w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Modyfikacji podlega zatem okres „przez który nabywca nieruchomości rolnej, która weszła w skład jego gospodarstwa jest obowiązany je prowadzić́” a także okres „w którym nabyta nieruchomość́ nie może być́ zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom”. Co za tym idzie regulacja ta odnosi się do modyfikacji już zaistniałych stanów faktycznych i okresów trwania istniejących obostrzeń. W wypadku zaś osób, które nabyły nieruchomości rolne jako osoby bliskie przed 26.6.2019 r., okresów takich w ogóle nie było. Stąd też nie ma „przedmiotu modyfikacji”, który mógłby podlegać zmianie przez przepis międzyczasowy. Dodać należy, że również z uzasadnienia ustawy nowelizującej wynika, że art. 7 tej ustawy ma na celu zrównanie obowiązków osób, które nabyły nieruchomość́ rolną przed i po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Nie można przy tym mieć wątpliwości, że aby zrównywać obowiązki, obowiązki takie muszą najpierw zostać nałożone. Stąd też prawidłowe jest takie rozumienie art. 7 ustawy nowelizującej, które odnosi jego dyspozycję jedynie do modyfikacji obowiązków osób które wskutek nabyć dokonanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, były objęte obostrzeniami z art. 2b UKUR. Sytuacja prawna podmiotów, które nabyły nieruchomość́ w okresie 30.4.2016-25.6.2019 jest natomiast taka sama jak osób które nabyły nieruchomość przed 30.4.2016 r., a więc datą wejścia w życie art. 2b UKUR. Zarówno zatem wobec nabywców nieruchomości rolnych, którzy nabyli takie nieruchomości przed 30.4.2016 r., jak też względem nabywców zwolnionych ze stosowania art. 2b UKUR z okresu 30.4.2016-25.6.2019, brak jest podstawy rangi ustawowej do wstecznego nałożenia jakichkolwiek obostrzeń z omawianego art. 2b UKUR.

VII. W konsekwencji nie istnieje norma prawna, która mogłaby być podstawą wstecznej mocy zmodyfikowanego art. 2b ust. 4 UKUR względem osób, które dotąd obowiązkom z art. 2b UKUR w ogóle nie podlegały zgodnie z art. 2b ust. 4 UKUR obowiązującym w chwili nabycia nieruchomości. Brak jest też podstaw do wyinterpretowania takiego celu. Notabene w uzasadnieniu ustawy nowelizującej brak jest również jakichkolwiek wskazówek dla przyjęcia nowej metody działania art. 2b ust. 4 UKUR jako takiego, co można na marginesie niniejszej opinii wskazać jako istotny argument przeciw odmiennemu niż dotąd, „jednokierunkowemu” (jedynie „następczemu”) działaniu zwolnień dla m.in. osób bliskich.

VIII. Tylko dla uzupełnienia powyższego wywodu wskazać można na podstawową zasadę prawa prywatnego, wiążącą skutki zdarzeń prawnych z przepisami obowiązującymi w chwili zajścia tych zdarzeń (tempus regit actum). Zasada ta współgra z przywołaną już zasadą niedziałania prawa wstecz (zob. np. T. Pietrzykowski, Obowiązywanie…, s. 754 i nast.). Podkreśla się przy tym, że podstawową wartością chronioną przez takie założenie jest zaufanie podmiotów prawa cywilnego do prawodawcy i stanowionego przezeń prawa, a także pewność obrotu i autonomia woli jego uczestników (zob. np. K. Mularski [w:] Kodeks…, art. 3 KC, nb 27 i nast.)

IX. Na koniec powrócić należy do argumentacji wynikającej z regulacji rangi konstytucyjnej. Z art. 2 Konstytucji RP wynika zasada demokratycznego państwa prawnego. Wyprowadzana z niej jest zasada lex retro non agit. Na jej tle wskazuje się m.in. że zasadniczo wsteczne działanie prawa nie narusza Konstytucji RP jedynie, gdy retroaktywne przepisy nie pogarszają̨ sytuacji prawnej jej adresatów, a ich wprowadzenie jest konieczne dla ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych. Co za tym idzie spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki, zaś problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz (zob. zamiast wielu: Proces…, s. 47 i nast., w tym liczne przywołane tamże orzecznictwo TK). Niewątpliwie tak zakreślone podstawy pozwalające uznać retroaktywność nie byłyby spełnione w razie restrykcyjnego rozstrzygnięcia omawianego problemu sprowadzającego się do nałożenia niezmiernie istotnych z perspektywy prawa własności oraz wolności gospodarczej obowiązków i obostrzeń na osoby wcześniej (w chwili nabycia) rygoryzmami tymi nieobjęte. Dodać można, że również art. 5 ustawy z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nawiązuje do wspomnianych wartości, podkreślając, że nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej jest możliwe jedynie, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją̨ temu na przeszkodzie, co wspiera przedstawioną argumentację konstytucyjnoprawną. Nadto zgodnie z §51 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, przepisy ustawy, posiadające moc wsteczną wynikającą z ich treści i odnoszące się do zdarzeń lub stanów rzeczy, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, redaguje się w sposób jednoznacznie wskazujący te zdarzenia lub stany rzeczy. W zakresie omawianego problemu niewątpliwie do takiego wskazania żadną miarą nie doszło, co w całokształcie podsumowuje jurydyczną niedopuszczalność wstecznego rozciągnięcia ewentualnych obowiązków mogących potencjalnie wynikać z przyjęcia dyskusyjnego, restrykcyjnego postrzegania nowego brzmienia art. 2b ust. 4 UKUR.

X. Na koniec podnieść trzeba, że wsteczne nałożenie obostrzeń z art. 2b UKUR na podmioty wcześniej obostrzeniami tymi nieobjęte powodowałoby drastyczne problemy praktyczne. Powstałby np. problem ważności umów, obejmujących dalsze zbycie lub oddanie w posiadanie nabytej nieruchomości przez osoby objęte retroaktywnością. Przykładowo, należałoby rozstrzygnąć, czy wydzierżawienie lub ustanowienie użytkowania dokonane między nabyciem nieruchomości, a 26.6.2019 r. pozostaje skuteczne, czy też staje się ze skutkiem wstecznym nieważne. To z kolei powodowałoby problem rozliczenia takich stosunków prawnych. Niewątpliwym zarzewiem problemów byłyby też – skoro wsteczne działanie dotknęłoby osób przekonanych o nieobjęciu ich art. 2b ust. 1 i 2 UKUR zgodnie z informacją, którą w ramach zawodowego obowiązku informacyjnego przekazał im notariusz przy okazji nabycia nieruchomości – skutki nieświadomości podmiotów co do własnej sytuacji prawnej, co powodowałoby dalsze komplikacje życiowe (podmioty te np. w dobrej wierze czyniłyby plany natury gospodarczej czy życiowej, uwzględniające możliwość dysponowania nieruchomością oraz dokonywały zmierzających do tego działań).

Konkluzja: Osoby, które nabyły nieruchomość rolną w okresie od 30.4.2016 do 25.6.2019 włącznie jako osoby bliskie zbywcy (względnie inne podmioty ujęte w art. 2b ust. 4 UKUR wedle jego brzmienia obowiązującego przed 26.6.2019 r.) mogą również w stanie prawnym obowiązującym od 26.6.2019 r. zbyć nabytą nieruchomość lub oddać ją w posiadanie na rzecz dowolnych podmiotów bez konieczności uzyskiwania zezwolenia przewidzianego art. 2b ust. 3 UKUR. Wniosek taki wyraźnie wynika z ogólnych zasad prawa intertemporalnego, a brak  jest jakichkolwiek podstaw ustawowych dla stanowiska przeciwnego. W szczególności nie stanowi takiej podstawy art. 7 ustawy nowelizującej, który odnosi się jedynie do modyfikowania (liberalizacji) sytuacji osób, już na moment wejścia w życie ustawy nowelizującej, obarczonych obowiązkami. Nie może on również stanowić podstawy nałożenia modelowanych obowiązków na inne, dotąd wolne od nich, osoby. Za przedstawionym zapatrywaniem przemawiają równięż jednoznacznie racje konstytucyjne wynikłe z zasady demokratycznego państwa prawnego. Przedstawione w niniejszej opinii stanowisko odpowiada nadto już wyrażonym na gruncie analizowanego problemu wypowiedziom przedstawicieli nauki prawa (zob. P. A. Blajer, Umowy…, s. 49, A. Bieranowski, Uwagi…, s. 111). Na zakończenie zaznaczenia wymaga, że poczynione ustalenie jest zupełnie niezależne od rozstrzygnięcia szerszego zagadnienia, czy art. 2b ust. 4 pkt 1 UKUR w obecnym brzmieniu wciąż stanowi podstawę do zwolnienia osób już po noweli nabywających nieruchomości rolne jako osoby bliskie zbywcy z obowiązków niesionych przez art. 2b ust. 1 i 2 UKUR, co z uwagi na szersze ramy zagadnienia wymaga osobnego rozważenia, choć wiele przemawia za utrzymaniem dotychczasowego „dwukierunkowego” postrzegania zasad uwolnienia obrotu z udziałem m.in. osób bliskich. Dlatego opinii niniejszej nie należy bynajmniej poczytywać za opowiedzenie się za „jednokierunkowym” sposobem działania art. 2b ust. 4 UKUR de lege lata, lecz jedynie za rozstrzygnięcie bieżącego, szczególnie doniosłego problemu o charakterze intertemporalnym pojawiającego się wskutek wątpliwości w tym zakresie oraz obserwowanego w praktyce obrotu pierwszych miesięcy funkcjonowania znowelizowanej ustawy.

Autor: Patryk Bender